Державне управління

 

Реформи та регламенти: хто переможе.

Регламентна система, яка сьогодні діє в усіх органах виконавчої влади в Україні, призводить до нівелювання будь-якого нового процесу, спрямованого на вирішення проблеми, але не вигідного чиновнику з правом узгоджувального підпису.

Ліквідація ініціатив, народжених в ході експертних обговорень; затягування проходження документів по інстанціях тощо – це форми витонченого саботажу, який коїться в умовах відкритих агресій.

Наявна регламентна система держави  фактично гальмує її розвиток, створюючи лише видимість реформ замість справжніх перетворень.

Якщо ця зашкарубла і, по суті, антидержавна система не буде зламана найближчим часом, то  стара управлінсько-регламентна бюрократія поховає не лише всі реформаторські ідеї та сподіванки, а й самих реформаторів.

Оскільки сьогодні ми – воююча країна, Міністерство оборони України має стати пілотним проектом такої зміни  управлінсько-регламентної  системи в державі.

Змінюючи радянську управлінську вертикаль на демократичні вертикально-координуючі функції нових регламентів, ми дамо шанс Україні на поступальний розвиток.

А поки що – імітаційні розрізнені реформи ведуть запеклу боротьбу з намаганнями майданних ентузіастів проводити модернізацію функціональних регламентів управління. І стара радянська бюрократія перемагає.

 

Псевдолюстрація.

Закон «Про очищення влади», або як його ще називають – про люстрацію- був прийнятий на вимогу Майдану з метою зміни системи державного управління в Україні та усунення від влади злочинців, які своїми діями сприяли посиленню режиму В.Януковича.

Однак  під люстраційний каток   в основному потрапили не ті, хто був опорою Януковича,  а ті, хто, дотримуючись у своїй діяльності права і закону,  чомусь не влаштував нову революційну владу.

Реального очищення влади не відбулось. Воно було підмінене псевдореволюційною риторикою та загальними гаслами, що дискредитують Майданні цінності і змісти росту нової України.

Замість того, щоб стати мечем революції Гідності, люстраційний закон перетворився в інструмент залякування та управління  тими чиновниками, від рішень яких сьогодні залежить «добробут» очільників країни.

Тема люстраційного закону виникає періодично, спорадично і зазвичай – лише для публічно-піарних потреб владних чиновників. Це – непрофесійний підхід і безкінечний процес, бо завжди знайдуться революціонери, які з таким же запалом будуть вимагати люстрації нинішніх очільників держави.

Але ж революція не може бути безкінечною, бо тоді вона стає анархією. Безкінечним може бути лише творення добра і щастя, про що мають думати наші державні мужі.

 

Електронні декларації – це суспільне замовлення чинній владі.

Електронні декларації українських чиновників мали би викликати шок і сприяти активізації суспільства щодо притягнення до відповідальності осіб, чиї статки  набуті нечесним шляхом.

Разом з тим, відкриття електронних декларацій не стало дивиною для суспільства, яке знизу до верху пронизане капілярами корупції Різниця тільки в способах та розмірах хабарів.  «Внизу» хабар – це процедурна вимога, яка передається « з рук у руки» і, як правило,  в невеликих розмірах.  «Нагорі» – це, нерідко, статусна посадова безвідповідальність, де фігурують цифри бюджету цілих міст,  і йдуть ці кошти, зазвичай,  по «безналу».

Нам не байдуже, ми це знаємо і робитимемо висновки.

Головне розуміти, що електронні декларації – не лише вимога євроспільноти. Це подолання останньої барикади старої номенклатури, де вона утримувала свої статки і значення.

Сучасне управління потребує публічності,  і саме в цьому полягає суспільне замовлення чинній владі.

Якщо не відбудеться торпедування процесу декларування з боку старих псевдоеліт, то ніщо вже не зупинить реформування управлінської системи в державі і приведення її до рівня європейської якості.

Нам потрібно завершувати епоху первинного накопичення капіталів.

Країна має жити за зрозумілими для всіх правилами фінансово-кредитного етикету і всі кроки розглядати через призму розбудови нових цивілізаційних відносин між державою і громадянами.

Префект – це арбітр-патріот чи апаратний гравець на стороні центрального держапарату?

Стара система управління, закладена при радянській владі, де весь адміністративно-територіальний устрій перебував у неподільному партійно-комуністичному царюванні, потребує не реформування, а докорінної модернізації.    За всі роки незалежності України законодавці та очільники виконавчої влади неодноразово піднімали питання реформ управлінської вертикалі, де головним питанням мали бути зміни в самоврядуванні. Але кожного разу робили крок назад, побоюючись наслідків реформаторства та  втрати централізованого тотального впливу на стару систему, що забезпечувала непохитність центральної влади на всіх рівнях.

Майдан змусив нинішніх можновладців наблизитись впритул до зміни владного устрою в регіонах країни та створення нового ефективного місцевого самоврядування.

В основі нових підходів до управління територіями став принцип децентралізації,  вистражданої роками, слушної і багатообіцяючої.

Після тривалих роздумів і суперечок взяли за основу французьку систему префектів, модернізувавши її на український лад.

Відтак наш префект ( згідно з проектом закону «Про префекта», який досі обговорюється серед експертів) буде адміністративним діячем (державним службовцем), який обирається за конкурсом  з достатнього числа претендентів з відповідною підготовкою та досвідом роботи,.

На відміну від свого французького колеги, український префект не буде керувати територіальними органами центральної виконавчої влади, включно із поліцією,  а буде координувати  комунікації між владою і самоврядуванням.

Він матиме право призупиняти дію будь-якого чинного акту, виданого місцевим представництвом міністерств чи органом місцевого самоврядування.

Для цього префект протягом місяця здійснює перевірку на відповідність Конституції та чинному законодавству всіх виданих на підлеглій території нормативно-правових актів, за результатами якої він зобов’язаний прийняти рішення на таку відповідність  або звернутися до суду, якщо  це рішення органу місцевого самоврядування,  чи до відповідного міністра (керівника), якщо це стосується актів територіальних органів виконавчої влади, з вимогою про скасування документа.

Суперечки з приводу розбіжностей у трактуванні законності документа, які можуть виникати між префектом і відомством, вирішуються на засіданні Кабінету Міністрів, який  приймає остаточне рішення.

Тут варто звернути увагу на дуалізм у підпорядкуванні українського префекта, що робить його по суті слугою двох господарів.

Префект призначається Президентом країни за поданням Кабінету Міністрів і підпорядковується Президенту – коли це стосується роботи органів місцевого самоврядування, та прем’єр-міністру – коли мова йде про діяльність територіальних органів виконавчої влади.

Ще одна особливість роботи гіпотетичного українського префекта полягає в тому, що він не  має  жодного  доступу до  прямого  розподілу коштів бюджету, що є на думку авторів законопроекту потужним антикорупційним чинником. Це положення, на їхню думку, підсилюється трирічним терміном  перебування префекта на посаді, після чого відбувається автоматична ротація (обмежена фактично одним днем зміни персони).

Оскільки  самого закону досі нема, а всі обговорення відбуваються на рівні припущень,  відтак саме на їх рівні можна говорити і про вагомі недоліки системи, яка пропонується.

Зокрема, нам видається дивною  назва інституту – «префект». Чому взяли абсолютно чуже слово», яке не має ні історичного, ні ментального, ані лінгвістичного співзвуччя з українською реальністю чи історією?

Чому не «державний урядник», який найбільше відповідає функціональному призначенню діяльності нового  інституту?

За часів недовгого існування у Львові Української Національної Ради на початку минулого століття був заснований інститут повітових комісарів. Звичайно, слово «комісар» потім, завдяки більшовицьким репресіям, набуло негативного відтінку, але, мабуть, можна було знайти інші історичні варіанти або запропонувати новітні майданно-українські.

Тут слід зважати на те, що визначенням запозиченої назви посади ми відсікаємо історичні коріння і традиції самоврядування Київської Русі, козацької держави та періоду Магдебурзького права, яке мала переважна більшість міст і містечок України.

Далі. Саме поняття державного інституту (зосереджене в одній особі), його функцій тощо досить розмите і процедурно сумнівне, бо перекликається ще й з функціоналом, що раніше був закріплений за прокуратурою.

Як бути, коли виникне, припустимо, конфлікт між КМУ і АПУ з приводу певного персонального призначення. Тоді район залишається без префекта, а обов’язки непризначеного виконуватиме колега із сусіднього району. Скільки це триватиме? Чи є часові межі щодо призначення префекта? Як працюватиме його апарат за відсутності префекта? Що це за апарат? Чи може це вже гіперболізована адміністрація за аналогом АПУ?

Тепер про повноваження.

Так, префект не матиме прямого доступу  до розподілу коштів. Але, маючи право призупиняти дію нормативно- правового акту органу місцевої влади (а утвердження бюджету належить до таких актів), він створює потенційну загрозу можливим блокуванням у разі прийняття певних рішень.

Або ж, навпаки, знаючи про неправомірність прийнятого рішення, префект «не побачить» там корупційної складової? За існуючих реалій – кумівства, відкатів, хабарів тощо – така ситуація цілком реальна.

Враховуючи ж те, що у прокуратури забрали функцію загального нагляду, і вона нікому не делегована офіційно, виходить, що саме префект і є «головним прокурором» району.

Чи потрібні тут додаткові роз’яснення?

До речі, щодо районів.

Їх чомусь, за твердженням окремих експертів, має бути рівно сто. Звідки саме така цифра? Якими чинниками вона продиктована? Чи підтримають такий розподіл територій громади?

Наприклад, на Закарпатті, у Берегівському районі, активно мусується тема створення окремого угорського району. Тобто, критерій формування адміністративної одиниці в даному випадку – етнічний. До чого може призвести такий вибір громад, і що може як аргумент на противагу протиставити влада? Законодавство в цьому випадку більше схиляється до етнічного району. Влада ж префекта в етнічному районі матиме специфіку, яка опиратиметься аж ніяк не на державні  інтереси.

Двоякість підпорядкування, координація всіх органів як місцевої, так і виконавчої влади, «прокурорські» можливості префекта створюють передумови для його абсолютної влади в районі. Тому сьогодні гіпотетичного префекта  можна сміливо називати президентом району.

Все це є наслідком не чітко виписаних у законопроектах функціональних обов’язків префекта та відсутність законодавчого визначення такого державного інституту.

Не виписані також важелі рівноваг на рівні територій та запобіжники узурпації владних інструментів.

Окремо мала б розглядатися можливість неформально-корпоративних та лобістських впливів на посадових осіб району.

Ми вже мали сумний досвід перших років незалежності, коли запроваджувалось місцеве самоврядування.

Відсутність чіткої системи державного контролю, а зараз це має має бути ще й абсолютний публічний контроль громадськості, призвів тоді до створення в окремих регіонах удільних князівств. Чи не там витоки сьогоднішніх подій на Донбасі?

З іншого боку, ми бачимо знову орієнтацію вертикального управління на райони і регіони, що якраз і є базою для федералізму  та  гібридного тероризму.

Чому спроможні громади у нас залишаються осторонь всіх процесів?

Чому ми забуваємо про можливості сучасних цифрових технологій, завдяки яким можемо розбудовувати стійку цифрову демократію, в основі якої спроможні, а не тільки об’єднані громади?

Координаційні функції знову декларуються без створення потужної індустрії управлінських ситуативних сервісів, поєднання громад у горизонті партнерства майданної стилістики відповідальності і поваги.

Цікаво було би почути і відповідь на питання про судову гілку влади, на яку мають спиратися префекти. Чи вже відбулась судова реформа і суспільство отримало неупереджений суд?

Зрештою, польський воєвода, французький префект  чи український державний урядник (за функціями) управлятиме районами – це не є предметом довготривалої дискусії.

Головне питання – це арбітр-патріот чи апаратний гравець на стороні центрального держапарату?

Ми творимо Україну як середовище можливостей чи знову моделюємо системи жорсткого контролю?

Залишається сподіватись, що відповіді на ці питання суспільство отримає до початку функціонування такого інституту, як президент району, тобто, префект.

 

ЕЛЕКТРОННЕ ВРЯДУВАННЯ: БЕЗПЕКОВИЙ СЕГМЕНТ

Ось уже понад десять років у країні ведуться розмови про перехід всіх органів державної виконавчої влади на електронний режим урядування у всіх вимірах сучасних управлінських стилістик. Це так звана програма е-врядування. Найпершим тут є функціонування електронного уряду, що передбачає постійну інформаційну взаємодію влади (включно з органами місцевого самоврядування) з громадами та громадянами.

І хоча за даними ООН Україна  у 2016 році   увійшла в TOP-50 країн за рівнем електронної участі, обійнявши 32 сходинку серед 193 країн – членів ООН, системної роботи в цьому напрямку з боку держави ще немає. Так, у нас активно працює Державне агентство з питань електронного урядування, розвиваються портали, через які можна скористатися адміністративними послугами, впроваджуються системи ідентифікації громадян BankID та MobileID, однак складність і незрозумілість інтерфейсу для користувачів відштовхує багатьох із них від бажання скористатися послугою онлайн. З боку державних органів не ведеться  належна роз’яснювальна  робота  про результати розвитку та можливості електронного урядування, тому цілком можливо, що частина громадян, навіть не знає, що деякі послуги можна отримати онлайн.

Крім того, Мінюст як державна структура, повинен безкомпромісно захищати державні інтереси в сучасному світі глобального гібридного тероризму, який оперує саме кібернетичними викликами, ризиками та загрозами. Тому цілком логічно, що  ця державна структура повинна  надати пропозиції щодо розробки комплексної національної системи високої захищеності електронних сервісів усіх рівнів і масштабів під гарантії кіберзахисту держави в стандартах НАТО.

Терористична агресія путінської Росії за останні роки яскраво висвітлила низку актуальних проблем безпекового сектору. А в сфері надання електронних послуг тісно переплітаються, скажімо, проблеми фінансово-економічного блоку з соціальними чи бізнесовими. Звичайно, ця проблематика належить до компетенції РНБОУ, але сигнал небезпеки має йти в даному випадку від Мінюсту.

Питання е-врядування має бути предметом постійної уваги безпекового сектору країни, зокрема, РНБОУ та СБУ, як це. наприклад, є у Великобританії, де  єдиний державний портал підтримується фахівцями з різних державних структур, а координує цю діяльність Центральне управління інформації.

Очевидним є те, що програми, які використовуються для розвитку цього електронного сегменту цифрової демократії, мають підтримуватися і контролюватися на державному рівні із залученням для ефективного функціонування системи  е-врядування недержавних організацій, які мають визнані успіхи в цій галузі та надають весь спектр необхідних послуг.

Всі стандарти, які використовуються в е-послугах, мають проходити перевірку визначеними державними органами і ними ж мають координуватися всі роботи щодо удосконалення систем і програм.

 

ЕЛЕКТРОННА ДЕМОКРАТІЯ

Про електронне урядування в Україні почали говорити наприкінці дев’яностих років минулого століття, а на початку двотисячних  вже були прийняті закони, які давали підстави для розвитку напряму. Зокрема, це Закони України «Про електронні документи та електронний документообіг» (2003 р.), «Про електронний цифровий підпис» (2003 р.); «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007–2015 роки» (2007 р.) тощо.

За офіційними даними, Україні по праву належить перше місце в Європі за кількістю IT-фахівців – понад 100 тисяч фахівців-програмістів. Їхніми послугами користуються компанії та організації більшості провідних країн світу, і цей попит стабільно зростає.

До 2020 року, за прогнозом експертів, кількість IT-спеціалістів в Україні сягне цифри у 200 тисяч осіб, а ІТ-сфера за певний період (приблизно десять років) стане лідером українського експорту.

17 січня 2018 року Кабінет міністрів  схвалив Концепцію розвитку цифрової економіки та суспільства України на 2018-2020 роки та затвердив план заходів щодо її реалізації. Ця концепція має стати дорожною  картою цифрової трансформації економіки. Вона передбачає визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективної системи електронного урядування в Україні, вдосконалення системи державного управління, підвищення конкурентоспроможності та стимулювання соціально-економічного розвитку країни.  Є надія, що вже в короткій перспективі відбудеться стимулювання економіки та залучення інвестицій з метою створення основи для трансформації вітчизняних індустрій в конкурентоспроможні та ефективні за рахунок їх «цифровізації».

Врешті-решт, має бути вирішена проблема «цифрового розриву», і сучасні цифрові технології мають наблизитись до громадян,  особливо у сільській місцевості та невеликих містах.

У 2016 році Україна стала учасником форуму з проблематики цифрової економіки, який відбувся у Києві за участі вищих посадових осіб держави та представників ЄС, і заявила про намір приєднатися до  європейської цифрової спільноти.

Який зиск матиме Україна від такої співпраці?

Найперше, єдиний цифровий ринок Європейського Союзу дозволить вільний динамічний рух вітчизняних товарів, послуг, сервісів капіталу та громадян нашої держави. Він зробить реальним здійснення приватних мрій про транскордонне співробітництво як новий рівень конкурентоспроможної діяльності через глобальну інтернет-систему та забезпечить достатній рівень захисту споживчих і персональних даних, а ще – повагу до інтелектуальної власності як нового виміру капіталізації інтелекту.

Є ризик, що реалізації цих реформ може зашкодити чергове дипломатично-посадове «заговорення» теми у процесі нескінчених форумів, семінарів, зустрічей,  проектних офісів тощо.

Щоб цього більше не відбувалось, бюджет країни має передбачати  цільове фінансування цифрової економіки.

Верховній Раді необхідно прийняти низку законів стосовно ІТ-галузі і започаткувати постійний орган (комітет ВР) з моделювання майбутнього України в сучасному динамічному світі, що збільшило би в рази  просування теми цифрового співтовариства.

Цифрові стандарти повинні мати комплексний характер і пронизувати всі прошарки суспільства. Тому значне місце в процесі формування цифрового співтовариства має відводитись громадам, які зараз переживають неоднозначний процес реформування.

В якості прикладу можна навести експеримент, який відбувся в 70-ті роки минулого століття у Сполучених Штатах Америки, в одному з містечок округу Колумбус, що в Огайо. Там встановили в усіх будинках інтерактивну телематичну систему, яка дозволила, з одного боку, спостерігати громадянам за роботою місцевої адміністрації, а з другого – брати участь у загальноміських «електронних зборах» і голосувати.

За майже півстоліття, яке минуло від часу проведення цього експерименту, відбувся шалений прорив у світі цифрових технологій. Вони дійшли і до українського села, тож утворити нині там такі електронні системи зборів, обговорення та голосування є цілком можливим.

І тут на допомогу громадам може прийти уряд, якщо сформує відповідну програму і виділить кошти. Це було би найліпшою інвестицією в українську цифрову демократію.

Перехід до електронного урядування автоматично переведе функціонування державного апарату на новий рівень взаємодії з суспільством – координаційний, а  це дасть поштовх творчому розвитку громад, безпосередній участі громадян у вирішенні нагальних проблем як державного, так і місцевого рівня, та однозначно призведе до згасання такого явища, як корупція.

Наразі перспективи створення цифрового європейського співтовариства, де Україна може відігравати одну з провідних ролей, досить оптимістичні. Чи стануть ці мрії реальністю – залежить від української влади та від усіх нас, шановні співгромадяни, бо ми можемо вже сьогодні братии участь у цих процессах, не покладаючись на владу.